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《重庆市城乡规划条例》(2017版)政策解读
::重庆市奉节县人民政府网::   http://fj.cq.gov.cn   来源:市规划局      2017年4月7日 8时58分
《重庆市城乡规划条例》(以下简称《条例》)(2017版)于2016年11月24日经重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决高票通过,并于2017年3月1日施行。为便于社会公众广泛知晓内容,了解政策,正确理解执行,现对该条例作出如下解读:
    一、《条例》(2017版)修订的背景
    原《重庆市城乡规划条例》自2010年1月1日实施后,对规范我市科学制定城乡规划,加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居生活环境,促进城乡统筹等发挥了重要作用。党的十八大以来,特别是中央新型城镇化会议、中央城市工作会议和中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》对规划管理提出新的要求。市委书记、市规划委员会主任孙政才在市第四届规委会第二次会议上强调要“全面提升城乡规划工作的法治化水平,大力加强规划法制建设,确保城乡规划工作在法治轨道上科学有序开展”。从我市规划管理工作实际看,违法建设屡禁不止、规划刚性不足、修改随意、职责不明、部分法律责任缺失等问题亟需通过修订条例加以解决。同时,我市实践中探索出一些好的经验做法也需要通过修订条例加以规范和固化。
    二、《条例》(2017版)修订的主要内容
    《条例》(2017版)包括总则、城乡规划的制定与修改、城乡规划的实施、建设项目的规划管理、监督检查、法律责任和附则共七章九十八条。《条例》(2017版)的结构体系与原条例保持不变,重点从城乡规划的制定与修改、城乡规划的实施、建设项目的规划管理等方面对我市城乡规划工作进行了规范。
    (一)关于强化规划的刚性
    针对目前规划管理中,规划刚性约束不足的问题,《条例》(2017版)进一步强化了规划的刚性,增强了规划的严肃性。    
    一是强化规划的法律地位。规定经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据,任何单位和个人未经法定程序不得修改(第三条)。
    二是进一步明确了规划强制性内容、修改程序、编制依据等(第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十五条、第二十六条、第二十七条)。
    三是规定重大修改、重要专项规划和专业规划,县级以上人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审议并接受监督检查(第七十条)。
    四是明确了我市制定、实施城乡规划情况督查、考核制度(第七十九条)。
    五是强化了人大对规划编制和实施的监督管理职能(第七十条)。
    六是将重要历史文化保护和生态敏感区的镇规划上收一级管理,报市人民政府审批,以加强保护与管控(第十五条)。
    (二)关于调整规划管理范围、实现管理全覆盖
    目前,全国都在推行规划改革,中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出:加强空间开发管制,划定城市开发边界,根据资源禀赋和环境承载能力,引导调控城市规模,优化城市空间布局和形态功能;改革完善城市规划管理体制,加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接,推进两图合一,所有建设活动都需要有规划遵循。市委书记孙政才在市规划委员会第三次会议上明确提出,坚持“全市一盘棋、规划一张图”,坚持加快推进多规合一,以改革创新为动力,加快建立统一协调的空间规划体系,着力健全“纵向到底、横向到边”的规划管理体系。
    因此,新修订的条例将建设活动的规划管理范围从“规划区内”调整为“本市行政区域内”,以实现全域空间资源都有规划管控、所有建设项目都有规划遵循,这既是规划管理实践的客观需求,也是落实国家规划改革和市委提出的规划管理全覆盖的必然要求(第二条)。
    (三)关于城乡规划工作的分工
    《条例》(2017版)新增了对于街道办事处的职责划分。第八条规定,城乡规划工作实行市人民政府统一领导下的市、区县(自治县)、乡(镇)分级管理体制。市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理工作,并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构;其他区县(自治县)城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡(镇)人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责承担本行政区域内的城乡规划管理工作。其他有关部门依据各自职责,负责有关的城乡规划工作。 
    此次是从法规层面提出市、区县(自治县)、乡(镇)三级分级管理体制。街道办事处作为政府派出机关,与基层最为贴近,更有条件预防、及时发现、制止违法建设,涉农街道也更便于办理农房审批。故规定了街道办事处的规划管理职责。
    (四)关于城乡规划与相关规划的协调
    为适应国家新型城镇化发展和规划改革的需要,新修订的条例第六条对建立统一协调的空间规划体系以及城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划的空间管控协调机制进行了规定。
    同时,为解决相关规划与城乡规划衔接不够的问题,总结我市专业规划与专项规划编制与批准的成熟做法,借鉴上海市、广州市等规划立法经验,规定涉及建设用地或空间布局的专业规划由有关部门组织编制,经相应层级的城乡规划主管部门综合平衡,报政府审批后纳入城乡总体规划及控制性详细规划,以避免城乡规划和专业规划在实施过程中发生冲突(第二十二条)。
    (五)关于建设项目的规划管理权限问题
    《条例》(2017版)明确了市城乡规划主管部门负责以下建设项目的规划管理:
    (一)主城区的建设项目;
    (二)跨区县(自治县)的建设项目;
    (三)法律、法规规定由市城乡规划主管部门管理的建设项目。
    前款规定以外的建设项目,由所在地的区县(自治县)城乡规划主管部门负责规划管理。其中,国务院及其有关部门以及市人民政府要求由市城乡规划主管部门出具规划手续的,由市城乡规划主管部门负责出具(第四十四条)。
    (六)关于建筑工程项目与市政工程项目审批流程再造
    一是单列了市政工程项目规划管理内容,对规划管理中的市政项目哪些需要办理用地手续、哪些不需要办理用地手续的情形进行了明确,并使各类市政项目的审批、许可都有对应的许可依据,以提高工作效率、减少行政成本(第四十六条)。
    二是对选址、规划用地许可、规划工程许可等规划管理流程结合目前的工作实际进行了优化和细化,更加方便建设单位(第四十六条、第四十七条、第四十八条)。
    三是规定在非建设用地上确有建设需要的,在依法转为建设用地后,依据经批准的规划总平面图或者专题论证报告,参照本条例的规定办理规划手续,以避免规划建设用地外的建设项目无序建设(第九十七条)。
    (七)关于改变建筑物使用功能的管理
    为理清相关行政主管部门对改变建筑物使用功能的管 理范围,《条例》(2017版)明确了因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的,应当符合控制性详细规划和现行土地管理规定,同时不得影响建筑物安全使用,不得侵害他人合法权益。
    变更规划竣工核实后的房屋用途或者开展经营活动,涉及规划管理许可事项的,应当报经城乡规划主管部门批准。    
    这样就明确了一定区域已建房屋改变使用功能应由规划部门管理,但对零散的房屋进行使用功能改变的情形,规划部门应只对涉及规划许可的以改建方式改变使用功能的情形进行管理(第六十七条)。对于擅自改变建筑物使用功能,则按照是否涉及违法建设,划分了规划部门及其他主管部门的查处职责(第八十七条)。
    (八)关于违法建设的监督查处
    《条例》(2017版)将违法建设分为进入规划审批程序和未进入规划审批程序两种情形,分别规定了查处的责任主体(第七十三条、第七十四条)。
    对进入规划审批程序的违法建设,按照违法事实的轻重程度和对规划实施的影响程度,《条例》(2017版)第八十三条给定了从免予处罚至拆除、没收实物或违法收入,可并处建设工程造价百分之十罚款的处罚标准。
    对未进入规划审批程序的违法建设,《条例》(2017版)第八十八条规定:由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填,处没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。
    对违法建筑在城乡规划区、城市发展备用地和公用设施预留地内,严重侵害公共利益、影响城乡规划实施、破坏城市景观、影响公共安全等应当予以拆除的,由区县(自治县)人民政府责成乡(镇)人民政府、街道办事处或者综合执法机构组织强制拆除。
    对建筑质量符合规定,不影响规划实施,不影响公共利益、公共安全和利害关系人合法权益,处以没收实物或者违法收入,可以并处违法建筑建设工程造价百分之十以下罚款。
    之所以这样规定,是因为在实际工作中,一些违法建筑如果拆除可能对无过错利害关系人利益或公共利益造成重大损失,或者可能严重影响相邻建筑安全,无法拆除。此外,一些违法建筑例如市政工程项目等,因土地手续无法及时完善或赶工期等原因,提前动工建设,但又符合规划要求,按照原《条例》(2017版)第七十一条第一项规定只能拆除,但实际无法拆除。因此,本《条例》(2017版)按情形进行了分类规定。
    (九)关于临时建筑的审批和使用
    《条例》(2017版)规定,临时建设应当严格控制,有下列情形之一的,可以申请临时建设:
    (一)因城市建设工程需要建设临时施工用房或者临时售楼用房的;
    (二)因城乡公共服务、公共管理、基础设施建设需要进行临时建设的;
    (三)在规划城镇建设用地范围内无近期建设计划、已经依法征收的国有储备土地上需要进行临时建设的。
    临时建设的使用期限应当符合下列规定:
    (一)临时售楼用房和临时施工用房的使用期限不得超过该工程的综合竣工验收时间;(二)已经依法征收的国有储备土地上的临时建设不得超过临时使用土地批准文件确定的期限;(三)其他临时建(构)筑物的批准使用期限不得超过两年。
    《条例》(2017版)明确指出,建设单位应当对临时建(构)筑物设置明显标识。临时建(构)筑物不得转变为永久性建(构)筑物,不得进行不动产登记。临时建(构)筑物使用期限届满,或者使用期限未满,但因实施城乡规划需要拆除的,建设业主应当无条件自行拆除(第五十五条、第五十六条、第五十七条)。
    (十)关于城市设计和城市更新
    为落实中央新型城镇化会议、中央城市工作会议精神,加强城市空间形态管控,《条例》(2017版)借鉴了深圳等市的立法经验,规定城市的重要区域、重要地段,应当组织编制城市设计,对城市形态、公共空间、交通组织、视线通廊及建筑物的造型、高度、色彩、材质等内容提出规划建设和管理要求。同时规定,城市设计应当符合控规的强制性内容,建设项目应当遵循经批准的城市设计(第三十九条)。
    这样规定,就通过地方性法规赋予了城市设计法定效力,以更好的控制城市形象,同时,也避免了将城市设计作为控规修改的手段。
    此外,鉴于城市规划的发展方向已逐步从增量规划向存量规划转变,规划部门应在城市更新中发挥积极引导的作用,本《条例》(2017版)第四十条规定,应当在功能不完善的城市建成区划定城市更新区域,按照严格控制拆迁和建设规模、完善功能、提高品质、加强保护的原则组织编制城市更新规划。
    三、相关政策查阅途径
    社会公众可通过重庆市规划局公众信息网(www.cqupb.gov.cn)查阅《中华人民共和国城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》等相关法律、法规及政策。
 
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